PERU-ECUADOR, 1942-1949
Advertencia................................................ 3
I. Tras la huella de un geógrafo......................... 5
II. El Departamento de Estado busca un Asesor Técnico..... 9
III. Washington y Río hasta mediados de la década de 1940.. 13 IV. Fisonomía de dos países andinos...................... 18
I. Contenido............................................... 22
II. El territorio en disputa................................ 23
III. La frontera histórica y la del Protocolo................ 28
IV. La demarcación y el desafío geográfico ................. 34
3. Dos epílogos y una advertencia
I. Una conclusión.......................................... 38
II. ... dos acotaciones (el levantamiento aerofotográfico de la Cordillera del Cóndor, intuición de una posible demanda de revisión)................................... 39
III. ... y una conclusión final.............................. 50
El informe que aquí presentamos tiene un valor testimonial imprescindible. No sólo por la valiosa luz que arroja sobre el proceso de ejecución del Protocolo de Río de Janeiro durante la década de 1940, un tema y un período que desde hace tiempo reclamaban en el Perú y Ecuador un tratamiento neutral, escrito desde dentro del proceso de negociación. Su mérito mayor estriba, creemos, en conducirnos a razonar, desde una visión objetiva, histórica y geográfica, acerca de las posibilidades de construir una frontera que una más que divida a dos pueblos destinados por sangre, cultura y espacio a compartir las tareas del presente y del futuro.
Lograrlo no es fácil. Exige una lectura reflexiva en un tema que despierta de por sí enconos y suspicacias, sobre todo si -como en este caso- ha habido el abono de una duración centenaria. Requiere, en suma, de una perspectiva capaz de mirar más allá de los intereses inmediatos de ambos lados ofreciendo una versión imparcial de los hechos.
El documento que examinamos cumple ese cometido. Y lo cumple porque, además, quien lo preparó obedecía a razones prácticas. McBride era, más que un funcionario, un académico y un hombre comprometido con la verdad, a quien su gobierno le había confiado la delicada misión de observar, evaluar y opinar sobre los hechos sin inclinarse por ninguno de los dos lados en conflicto, es decir, de «asesorarlo» objetivamente.
Él era consciente de esa responsabilidad, y así actuó del primer al último día de los largos años que permaneció en los dos países. Respetuoso de la verdad, leal a su país y a la responsabilidad que se le había encomendado, su experiencia técnica y su idoneidad profesional lo convirtieron en observador insobornable de un problema cuya complejidad -jurídica, geográfica, histórica, social, política, etc.- hacía muy difícil que las opiniones de una sola persona pudieran ser en todos sus aspectos rigurosamente exactas. En ese sentido, nuestro propósito ha sido presentar este informe con la mayor fidelidad posible, evitando, incluso, las observaciones y las críticas que todo trabajo de esta naturaleza necesariamente conlleva.
***
Esta presentación está dividida en dos partes. En la primera se ofrece, más que una semblanza del autor, una breve descripción del entorno local y externo que influyó en las complejas relaciones entre los dos países. La segunda está destinada a presentar algunas de las ideas básicas del documento con la esperanza de que ayude al lector -sobre todo a quien no conoce el tema- a adentrarse más fácilmente por los difíciles recodos por donde a veces discurre el pensamiento del Asesor Técnico.
Finalmente, esta introducción concluye, tratando de extraer del texto aquellos parlamentos en los que el propio autor sintetiza su pensamiento así como aquellos en los que avizoró premonitoriamente hace cuarenta años, problemas que podían plantearse en el futuro... algunos de los cuales aún vivimos.
***
Pedimos disculpas a los lectores por las frecuentes y largas citas que hemos incluido. No tuvimos otra alternativa. Desde el mismo momento de la traducción de este informe nos pareció que estábamos restándole fuerza explicativa. Tratar luego de sintetizarlo o parafrasearlo se tornó prácticamente inaceptable.
Pedimos también disculpas por introducir en esta presentación textos que no provienen del informe. Estar trabajando en estos momentos documentación de esa época nos hizo caer en la tentación de incluir -por lo menos- algunos materiales que, nos parecía, venían al caso.
I
En 1942, meses después de firmarse el Protocolo de Río de Janeiro el 29 de enero de ese año, el gobierno de los Estados Unidos envió al Perú y Ecuador a quien sería su Asesor Técnico durante el proceso de demarcación de la frontera entre ambos países. En su Artículo V, el Protocolo disponía que la gestión de los Estados Unidos, Argentina, Brasil y Chile continuaría hasta que se completara la demarcación definitiva. Inicialmente, en Washington se estimó que serían los asesores técnicos los que llevarían adelante esta participación de los países garantes.
De suerte, entonces, que cuando en el Departamento de Estado de los Estados Unidos se empezaron a barajar los posibles nombres de quienes podrían cumplir con idoneidad esa tarea, se partía del supuesto de que los asesores técnicos de los países garantes acompañarían a la Comisión Mixta Demarcadora de Límites en el trabajo de campo y ayudarían a resolver -en la medida en que se fueran presentando- los problemas vinculados a la interpretación del Protocolo y su ejecución.
Teniendo esto en mente, los funcionarios del Departamento de Estado iniciaron una cuidadosa selección entre expertos que, a su juicio, combinaban experiencia de trabajo de campo con un conocimiento de los problemas limítrofes, así como criterio y habilidad para colaborar diplomáticamente. Y aunque los acontecimientos posteriores determinaron que los asesores técnicos se desempeñaran finalmente de modo diferente al que se había supuesto en ese momento, fueron esos criterios los que se tuvo en mente cuando optaron por George McBride como Asesor Técnico.
¿Quién era este hombre? Su nombre es hoy día prácticamente desconocido en el Perú y Ecuador. Salvo, quizá, entre contados especialistas y funcionarios familiarizados con los temas de las relaciones entre ambos países. George McCutchen McBride nació en 1876 en Benton, Kansas, Estados Unidos. Geógrafo de profesión, antes de empezar a estudiar su carrera ya había unido su suerte a la de América Latina cuando apenas frisaba los 25 años. Así, vivió en Chile entre 1901 y 1907 y en Bolivia, otro país andino, de 1907 a 19l5. Durante todos esos años McBride trabajó como profesor misionero en escuelas secundarias de ambos países. A través de esa experiencia adquirió un gran dominio del español y un conocimiento cercano del paisaje y las costumbres de sus habitantes. Cuando, en 1915, se encuentra con Isaiah Bowman, uno de los pilares de la geografía norteamericana, en La Paz, el terreno ya estaba abonado. Ese mismo año se inscribe en la Universidad de Yale para estudiar geografía. Dos años más tarde ya está trabajando en la American Geographical Society como Assistant Librarian. En 1919 lo tenemos como Research Associate de la famosa institución. Dos años después obtiene su Ph.D. en geografía por la Universidad de Yale.
En 1922 McBride deja la American Geographical Society y se muda a California, donde obtiene un puesto académico en la Universidad de California, Southern Branch, la actual UCLA. Al año siguiente lo encontramos como Jefe del Departamento de Geografía de su Universidad, centro de estudios en el que permanece hasta 1942, cuando se embarca al Perú y Ecuador como Asesor Técnico de los Estados Unidos para la Comisión de Límites Peruano-Ecuatoriana. En este cargo continua hasta 1948.
Como vemos, el técnico que llega para apoyar los trabajos de ejecución del Protocolo de Río de Janeiro no es un funcionario improvisado en estos temas o que ha hecho carrera detrás de un escritorio y conoce la realidad de los países andinos a partir de informes que le van llegando a la oficina. McBride no sólo vivió muchos años en estas latitudes, sino que dedicó mucho tiempo a su conocimiento. Sin temor a equivocarnos, podríamos decir que lo mejor de su obra publicada está dedicado a examinar la realidad rural de tres países latinoamericanos: Bolivia, México y Chile. A lo largo de esos tres trabajos late constante una inquietud básica: qué mantiene el mundo rural latinoamericano tan estancado social y económicamente. El texto más temprano -editado en Nueva York, 1921, por la American Geographical Society- es The Agrarian Indian Communities of Highland Bolivia, un trabajo relativamente breve dedicado a examinar una institución fundamental de los países andinos: las comunidades indígenas.
En el caso de Bolivia, ellas habitan principalmente en el altiplano andino, una de las tres grandes regiones que caracterizan al país. Aunque esta región constituye apenas un tercio del territorio boliviano, concentra las tres cuartas partes de su población. McBride se pregunta entonces cómo y por qué en esta zona, tan llena de espacios poco propicios para la agricultura, las comunidades indígenas han logrado sobrevivir durante siglos de opresión.
El embrión de estas inquietudes no abandonará más a McBride. En 1923 la American Geographical Society publica Land Systems of Mexico (reeditado en 1971 por Octagon Books). En este libro desarrolla más las ideas básicas esbozadas en el texto anterior. Su impacto en el propio México es de alguna forma graficado por su traduccción al español, allí, en 1951.
Como el título mismo de la obra anterior lo sugiere, los sistemas de tenencia de la tierra constituirán para McBride una institución clave para entender la realidad agraria. No sólo de México y Bolivia, sino también de Chile, otro país al cual el geógrafo estadounidense orienta su foco de interés.
En 1936 McBride publica un libro destinado a convertirse en un clásico en el país del mapocho: Chile, Land and Society. En Santiago aparece, en 1938, una traducción editada por una universidad local. Unas décadas más tarde, cuando el problema de la reforma agraria pasa a primer plano en el debate académico y político, el ICIRA -un organismo dedicado a abordar el problema de la reforma agraria en Chile- lo reeditará en 1970, alcanzando gran difusión en ese país.
***
La calidad y el rigor de éstos y otros textos -aquí no señalados- nos indican que el técnico que empieza a examinar la frontera peruano-ecuatoriana en 1942 es un profesional singularmente dotado para el trabajo que exige uno de los retos más delicados y difíciles de la América contemporánea: construir en su totalidad la frontera entre dos pueblos.
II
En abril de 1942 había una gran preocupación en el Departamento de Estado norteamericano, por lo menos en la sección vinculada a América Latina. Luego del intercambio de ratificaciones del Protocolo de Río de Janeiro por parte de Ecuador y el Perú, los funcionarios norteamericanos -lo anotamos antes- suponían que cada una de las cuatro potencias que habían ofrecido sus servicios amistosos nombrarían asesores técnicos asignados a la Comisión Mixta Demarcadora de Límites.
Había también cierta prisa. Al parecer, dicha Comisión iniciaría sus reuniones hacia mediados de ese mes (abril). Por tanto, había que nombrar los asesores cuanto antes. Tarea nada fácil, dado que tendrían que ser personas de alto nivel profesional, con capacidad de trabajo y conciliación, versadas en la geografía y las costumbres de la zona y con dominio del castellano. Algunos funcionarios del Departamento de Estado pensaron inicialmente en el profesor Robert Platt, del Departamento de Geografía de la Universidad de Chicago, pues consideraban que era el «único geógrafo en los Estados Unidos que ha hecho trabajo de campo en el alto Amazonas y en el oriente ecuatoriano».
Consultado el Dr. Isaiah Bowman -reputado en el Departamento de Estado «como el más eminente geógrafo americano y un experto en América Latina...»-, su respuesta fue concluyente. Según él, sería un grave error seleccionar al Dr. Platt para el cargo, pues, a su juicio, no reunía los altos estándares profesionales que requería la misión, carecía de tacto y trataría de destacar personalmente en el trabajo, ignorando a sus colegas y convitiéndose al final en un dolor de cabeza.
Para Bowman, a una misión como ésta no podía mandarse profesionales preparados para trabajos de segundo orden de importancia, es decir, trabajos en los cuales las ideas y procedimientos estuvieran bien definidos de antemano. Para él, la persona seleccionada para esta empresa debía ser, antes que nada, alguien de «muy buen juicio, menos interesado en sí mismo y en su experiencia en el trabajo que en manejarse con el tacto y la habilidad necesarios para lograr armonizar puntos de vista opuestos. Al mismo tiempo, pensaba Bowman, debía estar equipado técnicamente como para entender propuestas que fueran rivales» (carta de Isaiah Bowman a Laurence Duggan, Consejero de Relaciones Políticas del Departamento de Estado, 9 de abril de 1942). Y, a su criterio, los profesionales mejor equipados para sacar adelante la delicada empresa eran los doctores Charles B. Hitchcock y George McBride.
Finalmente el Departamento de Estado seleccionó como su Asesor Técnico al Dr. George McBride, y a su hijo, Merle, también geógrafo, como su asistente. El profesor Charles Hitchcock fue nominado como un segundo asesor que entraría en funciones más adelante, cuando fuera realmente necesario. Por el momento Hitchcock se encontraba como Jefe del Departamento de Proyectos Especiales de la American Geographical Society de Nueva York, dirigiendo un programa muy importante para el gobierno de los
Estados Unidos («These studies include the only comprehensive mapping program relating to post-war problems which is being undertaken anywhere in the Federal Government», 2315-3092-1/2). Confirmando la decisión del Departamento, el 2 de mayo de 1942 el Subsecretario de Estado, Sumner Welles, escribía a McBride lo siguiente:
«... el equipo norteamericano estará conformado por usted, Hitchcock, su hijo como su asistente, y el apoyo secretarial que sea necesario. No creo que sea apropiado nombrar cualquier otra persona en el grupo norteamericano hasta que los miembros de la Comisión de Límites hayan sido nombrados totalmente por el Perú y Ecuador y hayan tenido su primera reunión a fin de precisar los métodos de procedimiento y los principios geográficos que se seguirán en el proceso. Después que eso se haya hecho, nosotros estaremos, por supuesto, preparados para nombrar cualquier otra persona que sea aconsejable» (S. Welles a G. McBride, 722.2315-3162).
El 28 de mayo de 1942, con los preparativos avanzados para enviar a McBride a América del Sur, el Departamento de Estado le remitía la siguiente Travel Order 2-2889 que transcribimos en parte porque especifica claramente la naturaleza de las funciones que el Gobierno de los Estados Unidos le había encomendado:
«... sus obligaciones, de acuerdo con su posición oficial, serán observar los acontecimientos en nombre de los Estados Unidos y prestar servicios técnicos y de asesoría conjuntamente con sus colegas de Argentina, Brasil y Chile, y que todas las opiniones ofrecidas a Ecuador y el Perú representen el juicio de un grupo de asesores más que de un solo individuo. Cualquier decisión de los asesores en asuntos sometidos a consideración por Ecuador y el Perú deberá ser realizada a través de los delegados ecuatorianos y peruanos en la Comisión Mixta Demarcadora de Límites. Usted deberá enviar simultáneamente copias de estas decisiones a las Embajadas norteamericanas en Lima y Quito y al Departamento de Estado en Washington. Usted deberá remitir, por supuesto, a las Embajadas americanas en Quito y Lima y al Departamento cualquier otro informe, comentario y observaciones que considere apropiados para conocimiento sólo del Gobierno de los Estados Unidos» (722.2315-3174b, G. Howland Shaw, Assistant Secretary, a G. McBride).
El 2 de junio de 1942 McBride llegaba a Quito con su hijo Merle. Dos días después fue presentado al Ministro de Relaciones Exteriores del Ecuador, Francisco Guarderas, quien le leyó un telegrama recibido de Puerto Bolívar, lugar en el que había tenido su primera reunión la Comisión Mixta Demarcadora de Límites. Según el Presidente de la Comisión Ecuatoriana Demarcadora de Límites -quien firmaba el telegrama-, la mencionada reunión «había sido exitosa» (4 dejunio de 1942, al Secretario de Estado). Muy pronto a McBride le fue presentado Julio Tobar Donoso, quien firmara el Tratado de 1942 en su calidad de Ministro de Relaciones Exteriores del Ecuador.
El 7 de junio McBride aterrizó en Lima procedente de Quito. De inmediato discutió el trabajo de la Comisión de Límites con el equipo de la Embajada. El día 9 fue presentado en el Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú. Era Canciller Alfredo Solf y Muro. En Torre Tagle departió con el Secretario General, Hernán C. Bellido, tiempo más tarde Ministro del Perú en Quito y desde 1945 el primer embajador en Ecuador cuando el status de las misiones diplomáticas en los dos países fue elevado al de Embajada. Posteriormente se entrevistó con los embajadores de Brasil y Chile, con el Encargado de Negocios argentino y con
los Asesores Técnicos de Brasil y Chile. En pocos días McBride había puesto en marcha su rutina de estudio, entrevistas y viajes.
***
Lo que McBride no podía imaginar entonces era lo extensa que sería su estada en esos países, ni que las funciones que se supone le habían sido asignadas serían modificadas por un conjunto de circunstancias. En efecto, el Departamento de Estado le había sugerido que sus servicios podrían ser requeridos «por tres meses, seis meses, un año o posiblemente más». Y si bien la duración de su permanencia no pudo serle precisada, es poco probable que en aquel momento McBride se imaginara que ella llegaría a ser de más de... seis años.
De otro lado, una combinación de circunstancias modificó la naturaleza de sus obligaciones como Asesor Técnico asignado a la Comision Mixta Demarcadora de Límites, convirtiéndose básicamente en asesor de su Embajada o del Departamento de Estado. Este cambio de Asesor Técnico de dicha Comisión a lo que el mismo McBride denominara «comisionado de límites» lo explica el geógrafo estadounidense en los términos claros que a continuación transcribimos:
«... en tanto el proceso de demarcación se puso en marcha, resultó evidente que el Perú iba a mantenerse firme en su deseo de que el trabajo efectivo fuera ejecutado por las Comisiones de Demarcación de los dos países con la menor intervención posible de los mediadores o de sus asesores técnicos. Ésta había sido su actitud desde el comienzo de la mediación. El Perú consideraba que éste era un problema entre los dos países y prefería resolverlo directamente con su vecino. Mientras admitía la mediación, deseaba que ésta fuera lo más limitada posible. Esta posición tenía sus ventajas, puesto que los dos países llevarían sobre sí toda la responsabilidad posible y debían empezar de una vez a practicar la relación de amistad que habían asumido en el Protocolo.
»La intervención de los mediadores tendría lugar propiamente sólo si la Comisión Mixta peruano-ecuatoriana no lograba ponerse de acuerdo sobre cualquier punto en el proceso de demarcación. Los mismos mediadores estuvieron de acuerdo con este punto de vista. Una vez que el Protocolo había sido firmado, ellos preferían tener la menor participación posible en el acuerdo de límites. Habiendo firmado el tratado como garantes y como mediadores, no podían desentenderse completamente del proceso, pero estuvieron de acuerdo en sus deseos de llevar la menor responsabilidad posible y en limitar su participación al nivel que exigía la ejecución de las obligaciones contraídas. Algunos representantes de los gobiernos mediadores se mostraron propensos a asumir la actitud de que ésta era su guerra y su problema de límites, pero prevaleció la actitud más inteligente según la cual la mediación debía estar limitada al mínimo requerido para ver que el Protocolo fuese fielmente cumplido.
»Esto redundó en el hecho de que el grupo de asesores técnicos, en gran medida contra la inclinación de algunos de ellos, no acompañó a la Comisión Mixta en el campo, sino que se mantuvo en un segundo plano siguiendo de cerca los acontecimientos que ocurrían en la frontera, pero sin tomar parte activa en el proceso efectivo de demarcación» (Informe McBride, capítulo 4, p. 100).
No obstante los cambios producidos en sus funciones, los asesores técnicos cumplieron -a juicio de McBride- un papel importante: fueron el nexo continuo de la mediación de los países garantes en esa década decisiva:
«En tanto el proceso de demarcación avanzaba, la información proporcionada por los asesores técnicos se tornó cada vez más necesaria para todos los gobiernos involucrados, debido a los muchos cambios de personal que estaban ocurriendo en la administración de sus propios países. Antes de que el trabajo de demarcación estuviese completo, los Presidentes de los seis países que firmaron el Protocolo de Río de Janeiro de 1942 habían dejado el cargo, bien por rotación, renuncia, muerte o por revolución; todos los Ministros de Relaciones Exteriores y sus principales asistentes habían sido cambiados; también todos los embajadores y sus primeros secretarios en las seis embajadas
involucradas. De esta manera los asesores técnicos devinieron en el nexo continuo de la mediación, el símbolo permanente del interés con el que las naciones vecinas habían decidido afrontar la solución del problema de límites. Esto fue particularmente cierto en el caso del Asesor Técnico de los Estados Unidos, pues se convirtió en la única persona, incluso dentro del grupo de asesores técnicos, que continuó sirviendo hasta el final» (capítulo 4, p. 104).
***
El tiempo transcurrido en estas latitudes lo compartió el asesor diligentemente entre el Perú y Ecuador. Leyó, viajó, escuchó, aconsejó, se prodigó con altos funcionarios de Estado, agregados militares y políticos, empresarios, demarcadores, hombres y mujeres de la ciudad y el campo. Sin duda alguna, se convirtió en uno de los hombres más informados de lo que acaecía en esos años dentro y fuera de los escenarios oficiales -manteniendo siempre una visión de conjunto- y también, por fortuna, del derrotero de no pocos de los actores involucrados. Con avidez, los funcionarios de las dos cancillerías trataban de contagiarlo de su perspectiva, que él registraba y comunicaba a su gobierno; recogía también formal e informalmente el mensaje de los representantes de los demás países garantes, así como el de los funcionarios en general de los países vinculados al problema. También estaba en constante comunicación con los miembros de la Comisión Demarcadora de Límites de ambos países. Y, sobre todo, se mantenía al corriente de lo que preocupaba a su propio gobierno, por lo menos al sector involucrado en el diferendo. Era también un lector infatigable de todo lo que en los dos países se publicaba respecto al problema limítrofe. Su copiosa correspondencia comentando libros, folletos, conferencias y artículos periodísticos, disponible hoy en los archivos del Departamento de Estado, así lo atestigua.
Pero no era sólo esta capacidad receptiva lo que resaltaba el perfil de su juicio. Era sobre todo su terca insistencia por examinar los acontecimientos -de los que era testigo y registrador de excepción- desde una perspectiva globalizante, lo que daba a sus reflexiones un estilo singular, a veces farragoso, por la cantidad de ideas apretujadas en el mismo párrafo. Es cierto que el presente que vivía era la razón de ser de su inquietud inmediata. Pero era también la necesidad de comprender este presente lo que lo llevaba a hundirse en la historia, con variable éxito y a mirar siempre varias décadas por delante, buscando soluciones que en el futuro aseguraran una frontera capaz de unir más que separar a ambos pueblos.
III
Cuando McBride fue comisionado para venir al Perú y Ecuador, era Presidente de los Estados Unidos Franklin D. Roosevelt. Elegido en 1933, éste había logrado sortear con talento los difíciles años que siguieron al crac del 29. Al comenzar la década de 1940, al reelegido presidente le tocaba una tarea tanto o más difícil y dramática: conducir a su nación a través de una monstruosa guerra que se extendía sobre todo el planeta.
Desde el comienzo de su primera administración, su Secretario de Estado había sido Cordell Hull (1933-1944), un hombre calmo, metódico, cuya personalidad contrastaba con la brillantez y capacidad de improvisación de su jefe. Hull compartía plenamente con Franklin D. Roosevelt la necesidad de que la «Política del Buen Vecino» presidiera las relaciones hemisféricas. Y a Franklin D. Roosevelt le agradaba la capacidad de trabajo del diligente jefe de su diplomacia. Pero el Presidente era un torbellino de ideas, de iniciativas, que le hacían soslayar -a veces- las jerarquías de la burocracia gubernamental. Un caso notable fue el de Sumner Welles, Subsecretario de Estado (1937-1943) en el momento que McBride llega al Perú. Dada la importancia de la participación de aquél en las negociaciones peruano-ecuatorianas, juzgamos necesario dedicarle algunos párrafos.
Sumner Welles había sido el principal consejero de Franklin D. Roosevelt para América Latina, incluso desde antes de su elección como Presidente de los Estados Unidos. En 1933, con Franklin D. Roosevelt ya en el poder, Welles toma prácticamente la orientación total de la política del Departamento de Estado hacia América Latina. Durante los diez años siguientes trabajará bajo las órdenes de Cordell Hull, con quien entabla una tensa relación inflamada sobre todo por la cercanía de Welles al Presidente. Para algunos, el subordinado sabía más de relaciones internacionales que Hull. Esto no escapaba al Presidente, que además sentía una gran amistad y estima por Welles. El natural talento de éste hacía que Roosevelt buscase con frecuencia su contacto directo para abordar con él problemas que con frecuencia iban más allá de las fronteras continentales, encargándole tareas que muchas veces soslayaban -e irritaban- al Secretario de Estado.
Una de esas fuentes de fricción entre los dos más altos funcionarios del Departamento de Estado fue la Tercera Reunión de Consulta de los Ministros de Relaciones Exteriores efectuada en Río de Janeiro -en la que se firmó el tratado de 1942 entre el Perú y Ecuador-, dedicada a examinar las relaciones del continente frente a las Potencias del Eje luego del ataque japonés a Pearl Harbor (diciembre de 1941). Estados Unidos buscaba que los gobiernos de América rompieran con el Eje. Chile, pero sobre todo Argentina, se mostraban renuentes a tomar esa decisión, suscitándose una situación tensa cuyo desenlace abordaremos más adelante. Entretanto, hagamos un paréntesis destinado a presentar un breve examen del entorno político brasileño en ese momento, con la esperanza de que permita comprender mejor el trasfondo de esa reunión, los resultados en ella obtenidos, así como el papel jugado por Itamaraty en la solución del problema limítrofe peruano-ecuatoriano.
***
En 1942 era presidente del Brasil Getulio Vargas. Jefe de Estado desde 1930, en noviembre de 1937 -en vísperas de concluir su mandato- disuelve el Congreso y anuncia una nueva Constitución para su mentado Estado Novo. Decreta, asimismo, el «estado de emergencia nacional» y que, en tanto éste se mantuviese, la flamante Constitución no entrará en vigencia. También establece que la Constitución carecerá de fuerza mientras no la apruebe un plebiscito. Y que, entre tanto, no podrá elegirse al Congreso. El plebiscito pasó pronto al olvido, con lo que los poderes dictatoriales de Vargas llegaron muy lejos.
Alemania e Italia saludaron con beneplácito estos acontecimientos, no ocultando sus deseos de un acercamiento mayor con Río de Janeiro. Estos hechos, en el contexto de una confrontación bélica mundial cada vez más inevitable, multiplicaron los temores de Washington frente a un Vargas cuyas simpatías parecían titubear entre uno u otro lado.
Para Estados Unidos, la cooperación del Brasil en el esfuerzo bélico aliado era importante. Por tanto, le era imprescindible desplegar con este último país una política de acercamiento.
No podemos dejar de mencionar en esta presentación dos nombres claves en esa estrategia. Dos hombres a quienes, además, les cupo jugar un papel importante en los esfuerzos por resolver definitivamente el problema limítrofe peruano-ecuatoriano: Jefferson Caffery y Oswaldo Aranha.
El primero, como embajador norteamericano en Río de Janeiro, obtuvo -gracias a una persistente labor diplomática- importantes logros en beneficio de la estrategia bélica de los Estados Unidos (sobre todo en lo que se refiere a bases militares). No está demás mencionar que Caffery se constituyó en el intermediario obligado entre Washington e Itamaraty durante esos años de intensas negociaciones peruano-ecuatorianas y en las que Brasil, si bien tomó el liderazgo entre los países mediadores, se cuidó de coordinar estrechamente con el Departamento de Estado.
El gran apoyo para la causa aliada dentro del Brasil fue sin duda alguna Oswaldo Aranha, embajador del Brasil en Washington (1934-1937) y más tarde Ministro de Relaciones Exteriores (1938-1944). Descrito como el «frente norteamericano» de Vargas, Oswaldo Euclydes de Souza Aranha buscó neutralizar las crecientes simpatías por el Eje en ciertos sectores del gobierno. Dotado de una clara inteligencia y de una gran energía, como delegado de su país en la Conferencia Interamericana para la Consolidación de la Paz efectuada en Buenos Aires (1936), participó activamente en la solución del conflicto entre Bolivia y Paraguay por el Chaco.
En 1942 Oswaldo Aranha presidió la Tercera Reunión de Consulta de los Ministros de Relaciones Exteriores, destinada -como señalamos antes- a examinar las relaciones del continente frente a los países del Eje. Las simpatías de Aranha por los aliados era indeclinable. Pero debió considerar las aprehensiones de altos funcionarios y de sectores del ejército brasileño preocupados por evitar una confrontación con su vecino meridional, Argentina, que, como sabemos, era renuente a una ruptura de relaciones con el Eje. En esta reunión, hay que recordarlo, también le cupo a Aranha un papel crucial en las negociaciones que condujeron a la solución del diferendo peruano-ecuatoriano, así como participar activamente en las responsabilidades de los garantes durante el largo y complejo proceso de demarcación, por lo menos hasta 1945, en que dejó el Ministerio de Relaciones Exteriores.
No cabe duda de que Sumner Welles y Oswaldo Aranha fueron las dos grandes figuras internacionales sobre cuyos hombros -en esos años- recayó el peso de la mediación. Sombrío el signo de esos dos hombres brillantes, que al final no lograrían alcanzar el gran objetivo que de alguna manera parecería haberles tenido reservado la vida: al brasileño, la Presidencia de su país; a Sumner Welles, la Secretaría de Estado de los Estados Unidos.
***
Como corolario de los intensos días de actividad de la Conferencia de Río y, sobre todo, por presión de Argentina, el texto finalmente aprobado «recomendaba» y no «requería», esto es, no comprometía -como había instruido Hull a Welles- la ruptura de relaciones con el Eje. Este resultado agravó la brecha entre el Secretario y el Subsecretario de Estado. De otro lado, durante los difíciles años siguientes de conflicto bélico las relaciones entre algunos de los gobiernos garantes del Protocolo se mantuvieron tensas, afectando -como veremos- su labor durante el proceso de demarcación.
El 25 de setiembre de 1943 Welles se vio obligado a renunciar ante un Franklin D. Roosevelt que debió optar entre sus dos hombres claves del Departamento de Estado. La partida de este brillante diplomático, conocedor de la región como pocos en Washington, fue para América Latina una pérdida importante. Así, no bien cayó Welles, el Departamento de Estado tuvo un giro notable. Cordell Hull, abrumado por el peso de la guerra, no se dio tiempo para reemplazar el vacío dejado por su Subsecretario. Y así el grupo de brillantes funcionarios, conocedores calificados de América Latina, cedió en los años siguientes el paso a nuevos responsables que tomaron la posta sin el vigor ni el vuelo desplegados anteriormente. Este grupo había influido en las relaciones continentales bajo la conducción de Welles, y algunos de sus miembros -como el mismo Subsecretario- habían seguido de cerca las relaciones peruano-ecuatorianas.
El siguiente documento de circulación interna en el Departamento de Estado, fechado el 21 de agosto de 1944, ilustra este vacío en lo que concierne específicamente al problema peruano-ecuatoriano:
«Con la salida del señor Keith del Departamento (de Estado) y con mi inminente partida, no quedará nadie responsable para actuar en conexión con el diferendo limítrofe peruano-ecuatoriano que esté completamente familiarizado con el asunto. Aunque la disputa fue resuelta el pasado 22 de mayo con un intercambio de notas entre Ecuador y el Perú*, las encendidas manifestaciones de la
semana pasada en Ecuador muestran la necesidad de observar los acontecimientos de muy cerca a fin de "cortar en flor" (nip in the bud) cualquier intento de reabrir la cuestión.» (Gray a Lyon, 722.2315/8-2144EG.)
La llegada al poder de la administración Truman a partir de 1945 acentuaría aún más esa tendencia. Cuando, el 13 de julio de 1949, McBride presenta este informe al Departamento de Estado, Estados Unidos vive ya los albores de una nueva era: la de su etapa imperial. El mundo ahora es su frontera y América Latina disminuye en su atención e interés paulatinamente. Y este documento, este valioso testimonio, es encarpetado e inicia su rutinario camino hacia el olvido.
IV
Cuando, en octubre de 1942, McBride emprende su misión hacia Ecuador y Perú, encuentra dos países en los que las similitudes son abrumadoramente mayores que las diferencias. Sin embargo, como es natural en estos casos, a pesar de una gran proximidad cultural, lingüística, social, étnica, ecológica, histórica, etcétera, ambos pueblos viven etapas marcadamente diferentes de su vida republicana.
Así, si bien en ambos el patrón primario exportador había devenido en el eje organizador de sus economías, el impacto de aquél en cada país difería notablemente. En primer lugar, son distintas la magnitud y composición del sector exportador de ambos países. El del Perú no sólo es más grande en términos absolutos y relativos, sino también más diversificado. Entretanto, en Ecuador un solo producto, el cacao, había cubierto durante las primeras décadas de este siglo las tres cuartas partes de sus exportaciones totales. En el Perú, en cambio, el abanico exportador era más amplio tanto en lo que se refiere a productos agropecuarios (algodón, azúcar, lanas, etcétera) como mineros (cobre, plomo, zinc, etcétera).
Esta dependencia monoproductora del Ecuador tuvo sus costos. Cuando McBride llegó a Quito, el país todavía vivía la transición entre el ciclo del cacao (1890-95/1925-30) y el ciclo del plátano (1945-60/1960-65). Las dos décadas que siguieron al derrumbe de la economía cacaotera habían sido de crisis. Una crisis económica que se desarrolló aparejada con una dramática crisis política. Durante esos años, veintitrés presidentes se hicieron cargo de los destinos del Ecuador.
De suerte, entonces, que durante los años que McBride permaneció en la región, Ecuador vivió los últimos años de una etapa muy dura y el comienzo de una nueva. Este nuevo ciclo, basado en el banano, aunque más corto que el cacaotero, tendrá una base más diversificada. Así, en tanto las ventas bananeras oscilaban entre el 50 y el 60% de las exportaciones totales, habrá productos como el café y el cacao que, juntos, cubren hasta un 40% de las ventas del Ecuador en el exterior.
En setiembre de 1949, el mes en que McBride cesó como Asesor Técnico, asumió la presidencia de Ecuador Galo Plaza. Bajo su gestión la explotación bananera se desarrollará con brío,
situándose en una privilegiada posición en el mercado mundial. El nuevo mandatario designó como Ministro de Relaciones Exteriores a Neptalí Ponce. No bien tomó posesión del cargo -a las tres semanas, para ser exactos-, Ponce ordenó al Presidente de la Comisión Ecuatoriana de la Comisión Mixta suspender los trabajos en la Cordillera del Cóndor por considerar que «los términos del Protocolo eran inejecutables». Y aunque al parecer la referencia era todavía específica a una parte de la frontera, pues los hitos continuaron colocándose hasta el 20 de noviembre de 1950, las relaciones entre ambos países iniciaban definitivamente un nuevo rumbo.
***
Durante los años que McBride permaneció en Quito como funcionario del Departamento de Estado, se sucedieron los siguientes Presidentes:
1. Carlos Arroyo del Río, Presidente Constitucional 1940-44
2. José María Velasco Ibarra, Jefe Supremo 1944
3. Jose María Velasco Ibarra, Presidente Constitucional 1944-46
4. José María Velasco Ibarra, Dictador 1946-47
5. Coronel Carlos Mancheno, Jefe Supremo 1947
6. Mariano Suárez Veintimilla, Presidente del Congreso 1947
7. Carlos Julio Arosemena, Presidente Constitucional 1947-48
8. Galo Plaza Lasso, Presidente Constitucional 1948-52
En Lima, de otro lado, ingresaron a la Casa de Pizarro los siguientes:
1. Manuel Prado, Presidente Constitucional 1939-45
2. José Luis Bustamante y Rivero, Presidente
Constitucional 1945-48
3. Manuel Odría, Presidente de la Junta Militar 1948-50
4. Manuel Odría, Presidente Constitucional 1950-56
***
El Perú que encuentra McBride es un país un tanto diferente de su vecino septentrional, sobre todo en el sector urbano-exportador. La estructura más diversificada de sus ventas externas había influido para hacer en él menos dramáticos los cambios del sistema internacional. El crac del 29, sin embargo, había tenido un efecto devastador sobre su economía exportadora. La de 1930 fue entonces una década decisiva, por cuanto el Perú tuvo que mirar hacia adentro para movilizar recursos en circustancias en que -como en el resto de América Latina- las empresas extranjeras no sólo no invertían en el país sino que incluso retiraban capitales. Y aquí la diferente estructura de poder en ambos países durante su etapa republicana jugará un papel explicativo importante. Quito, la capital, está en la sierra, que, como la del Perú, es bastión de la población indígena y del latifundio tradicional. Lima está en la costa, con apenas huellas de una diezmada población indígena. La clase política ecuatoriana nació andina; la peruana, costeña. En Ecuador la elite política y la elite económica habían formado durante mucho tiempo dos grupos, identificables incluso espacialmente. Quito era la sede del poder político; Guayaquil, del económico. Posteriormente ambos ejes se reestructuraron preservando cada uno fuerza política y manteniendo el desarrollo bipolar del país. Lima, en cambio, ha acentuado cada vez más, a lo largo de la República, un monopolio sin rivales del poder económico y político.
Cuando se produce el crac del 29, el eje mercantil del Perú se tambalea y el país vive durante cuatro años (1930-33) una violenta y dramática situación política con siete Jefes de Estado turnándose en la Casa de Pizarro. Entre 1933 y 1939, bajo el mando férreo del presidente Benavides, el país cruza las agitadas aguas de la crisis exportadora y de la falta de capitales. Al estallar la II Guerra Mundial, el modelo exportador estaba ya en camino de restañar sus heridas. Cuando llega McBride a Lima, una fracción «moderna» o nueva -en el sentido de no ser la tradicional agroextractiva, sino más bien urbano-financiera- ha llegado al poder con Manuel Prado. Durante su mandato se produce el conflicto armado de 1941 y se firma el Tratado de Río.
De 1945 a 1948, a McBride le toca vivir una de las coyunturas políticas más fluidas del Perú contemporáneo. José Luis Bustamante y Rivero era Presidente. El 30 de setiembre de 1948 concluye el nombramiento de McBride como funcionario del Departamento de Estado para el problema limítrofe. Se consideraba el asunto ya prácticamente concluido. A las pocas semanas, el 27 de octubre de 1948, el general Odría da un golpe de Estado y derroca al Presidente Constitucional. Los vencedores de la Campaña de 1941 ingresaban a la Casa de Pizarro.
Y así, mientras McBride -que había decidido no regresar de inmediato a Estados Unidos a fin de preparar este informe- redactaba el testimonio de sus largos años de permanencia en estos dos países, Ecuador y el Perú iniciaban un nuevo ciclo, de sus historias republicanas. Entre tanto, la esperanza del asesor estadounidense de que este documento sirviera de referencia no sólo a su gobierno sino a los de los países -y pueblos- involucrados demoraría en concretarse aún muchos años. Cerca de cuarenta y siete para ser más exactos.
I
El 13 de julio de 1949 George McBride entregó oficialmente al Departamento de Estado el informe que aquí presentamos. Habían transcurrido algo más de nueve meses desde que concluyera su nombramiento como Asesor Técnico en el Perú y Ecuador. Como se señaló antes, McBride dedicó parte de ese tiempo a preparar este texto. Por tanto, no es un documento fruto de la presión del momento o de la rutina administrativa. Es un informe amplio, denso, en el que el autor, más que describir su trabajo de Asesor durante siete años y cinco meses, razona sobre las relaciones entre ambos pueblos y lo que para ellas implica el diferendo limítrofe.
En lo fundamental, este informe tiene un valor inobjetable: constituye el juicio imparcial de uno de los más calificados expertos de los Estados Unidos, que buscó ejercer a cabalidad su misión de informar y aconsejar a su gobierno -de forma objetiva, fundamentada y en perspectiva de largo plazo- en torno a un tema que suscitaba el natural apasionamiento de las dos partes directamente involucradas.
El texto contiene seis capítulos y una introducción. En el primero el autor hace una descripción del territorio en disputa, dividiéndolo en tres secciones: la faja costera, la sección andina y la amazónica.
El segundo es una reflexión histórica que va de la época prehispánica hasta la firma del Tratado de 1942. El capítulo tercero está íntegramente dedicado a examinar el Protocolo de Río de Janeiro. En el siguiente reconstruye el difícil proceso de demarcación que se pone en marcha en 1942. En el quinto reflexiona sobre los fundamentos, características y capacidad de perpetuarse de la nueva frontera. El sexto está dedicado a examinar las consecuencias externas e internas del Acuerdo. Finalmente, el séptimo es un capítulo premonitor: la posible demanda de Ecuador por revisar el Tratado, y la clara posición de McBride al respecto.
Las líneas que siguen no pretenden ser un resumen de este valioso texto. Ni siquiera una guía para una mejor lectura del mismo. Creo que, por lo demás, el documento no lo necesita. Como puede verse por la descripción del contenido, McBride lo ha preparado de tal forma que lleva de la mano al lector de la primera a la última página. Lo que buscamos es enfatizar algunas de las ideas básicas que atraviesan el discurso del autor y que, si bien se condensan formalmente en alguna parte del informe, lo encaminan de lado a lado, como un trazo indeleble siempre presente en todas y cada una de sus páginas.
II
El inveterado diferendo limítrofe que atraviesa toda la vida republicana del Perú y Ecuador afecta un enorme territorio. Un territorio que, a decir de McBride, estaba entre los más grandes involucrados «en cualquiera de los muchos problemas limítrofes de América Latina desde los días en que España y Portugal disputaban toda la gran región del continente».
En la controversia estaban comprendidos entre 320.000 y
350.000 kilómetros cuadrados. Un área casi similar en tamaño a la de Francia, Alemania o España, o a la suma de los territorios de Holanda, Bélgica, Dinamarca, Suiza e Italia. Un espacio extenso, sin duda alguna, cuya delimitación es propuesta por McBride en los siguientes términos:
«Todo el extenso territorio entre el río Marañón-Amazonas y el Putumayo, y entre el enclave de Leticia, en el este, y el macizo andino, en el oeste, con excepción de algunas pequeñas regiones, era reclamado tanto por Ecuador como por el Perú. Este último ha estado acostumbrado a trazar su frontera noroeste a lo largo de las cumbres de los Andes hasta tener casi a golpe de vista la ciudad de Quito, en tanto que Ecuador ha reclamado por el sur hasta el río Marañón-Amazonas (o incluso más allá), y por el este tan lejos como hasta la frontera reconocida de Brasil y Colombia. Además de este enorme territorio amazónico en disputa, había también una región menos extensa -pero sin embargo significativa- en las montañas y valles andinos situados en el entorno de la pequeña ciudad de Jaén, y una zona un tanto más pequeña ubicada a lo largo de la costa del Pacífico en la vecindad de los valles de Tumbes y Zarumilla.» (Ob. cit., capítulo 1, p. 3.)
La posesión de estos dilatados territorios pasó a convertirse en una de las más amargas controversias de la historia republicana de ambos países. Por ella, ambos países se enfrascaron, luego de la independencia, en una inacabable querella de la que no han logrado escapar. A McBride no le sorprendían la compleja situación de este enorme territorio ni la infructuosa disputa jurídica que la acompañaba. Para él, esta controversia de límites era una más dentro de una serie en las disputas por territorios periféricos que ha caracterizado la historia de la expansión de las unidades de población en América Latina.
La lucha por los territorios más distantes en esta parte del continente tuvo que ver con su patrón colonial de ocupación. Mientras en Estados Unidos hubo una continua ola de poblamiento en un frente más o menos sólido, en la América hispana las colonias se fundaron en puntos muy separados. La posesión europea de la tierra avanzó, a partir de esos puntos centrales, hacia afuera, en círculos más o menos concéntricos. Entre estos centros de expansión había territorios que permanecieron despoblados por mucho tiempo: «La zona más extensa de estos territorios resultó ser precisamente la enorme terra incognita de la Cuenca Amazónica» (capítulo 6, p. 178). Bajo la administración colonial de un solo país madre hubo poca preocupación por los confines de los territorios periféricos, y no se hizo gran esfuerzo por
demarcar sus límites en detalle: «La única cuestión importante era saber si el gran interior, particularmente la terra incognita de la vasta cuenca del alto Amazonas, pertenecía a España o a Portugal» (capítulo 6, p. 179).
Cuando se produce la independencia, las nuevas naciones heredarán la imprecisión de estos límites, desatándose controversias, guerras, proyectos de tratados, etcétera. Pero si bien los límites eran vagos, con el paso de los siglos se había ido conformando entre ambos pueblos una frontera, una zona de separación forjada durante centurias de relaciones mutuas. Una frontera «tradicional», en suma.
Estas fronteras naturales cumplieron en el largo plazo
una función importante: detener los avances de ocupación de ambos lados. Así, si bien en el papel ambas naciones nunca cesaron de reclamar territorios que iban mucho más allá de estas divisorias, la verdad fue que en la práctica se detuvieron al llegar a ellas.
La importancia de esta línea de facto, por tanto, resultaba evidente. Es por ello que McBride la examina con detenimiento a partir de dos coordenadas básicas, la geográfica y la histórica. Deviene así inevitable el que, aun en este breve resumen, debamos, por lo menos, hacer una referencia sucinta a los dos sectores de esa frontera tradicional: el occidental y el oriental.
Respecto al primero, McBride reitera que se trataba de una divisoria que se había estado desarrollando desde los tiempos de la independencia, basada a su vez en una línea de separación que reposaba en la que había existido entre los dos pueblos desde los tiempos coloniales y aun en la época anterior a la conquista**:
«Los únicos lugares en los que ha habido diferencias importantes respecto a donde se ubica el límite tradicional ha sido en las provincias de Jaén y Tumbes. Puesto que estas provincias han formado parte efectiva del Perú por más de un siglo, a las demandas ecuatorianas sobre ellas no se les pudo dar muy seria consideración.» (Capítulo 5, p. 149.)
Geográficamente, esta sección occcidental estaba conformada por dos segmentos. El primero, al que se le denomina la faja costera, está constituido por un estrecho cinturón de tierras bajas. Ésta es una zona de transición ubicada entre dos regiones, la del desierto y la región lluviosa. La mayor parte de las tierras costeñas del Ecuador son húmedas y boscosas, mientras que las del Perú son desérticas. Tradicionalmente Ecuador termina hacia el sur, donde empieza el desierto, y el Perú concluye hacia el norte, donde aparece la vegetación natural. Durante mucho tiempo la frontera tradicional costeña cumplió bien sus propósitos, pero le ha faltado el trazo de una línea definitiva.
Respecto a la sección andina, en esta región la cadena de montañas es mucho más baja que hacia el sur o hacia el
norte. La elevación promedio es de 2.500 m. Todo este entorno montañoso se sitúa a un nivel demasiado bajo como para
encontrar nieve. De ahí que si bien es fría, es una zona árida con escaso desarrollo de vegetación. Entre esta región andina y el llano amazónico se extiende una cadena montañosa conocida como la Cordillera del Cóndor. Esta estribación -que corre hacia el noreste- había separado la población del sur del Ecuador, en el valle del Zamora, de las regiones colindantes de peruanos que se
desplazaban o establecían cerca del alto Marañón. Era la más formidable divisoria natural de toda la frontera.
El último segmento de la frontera estaba conformado por el gran llano amazónico. Éste constituía la parte más extensa del territorio en disputa. Si bien aquí los factores históricos son más confusos, los geográficos llevan a reconocer que aquí también ha existido una «zona tradicional». Como se sabe, en el llano amazónico los ríos juegan un papel fundamental. Y en esta zona prácticamente todos los ríos tienen su origen en los Andes ecuatorianos. En este sentido, acota McBride, «Ecuador es y será siempre un país amazónico».
El curso superior y el curso bajo de estos ríos guardan grandes diferencias respecto a la formación de la frontera. A lo largo de sus sectores superiores estos ríos fluyen encañonados con un flujo turbulento haciendo
«imposible cualquier tipo de navegación. Incluso después de dejar la cordillera, muchos de éstos son muy poco profundos para canoas o balsas, y sólo mucho más abajo puede alguna embarcación navegar en sus aguas. En la mayoría de ellos el punto de inicio de la navegación o cabecera navegable (considerada para las lanchas) se ubica entre 100 y 150 km, contados a partir del pie de la cordillera. En el caso del Napo, dicho punto está más cercano debido al mucho mayor caudal que desplaza. Para las lanchas más grandes y pequeños barcos a vapor, el punto navegable inicial está aún más abajo; en la mayoría de los casos dicho punto se ubica en la confluencia de dos ríos que, al unirse, incrementan considerablemente su volumen de agua; por ejemplo, donde el Santiago recibe al Yaupi, donde el Bobonaza entra en el Pastaza, donde el Cunambo y el Pintoyacu se unen para formar el Tigre, donde el Cononaco ingresa en el Curaray.
»Este es el punto inicial de navegación tomado generalmente en cuenta para el uso de los ríos con fines de transporte y comercio, y también el más utilizado para establecer la línea divisoria entre el sector río abajo, donde casi todo el transporte se realiza en bote, y el sector río arriba, donde el transporte acuático tiene una importancia relativamente pequeña. Esta zona, donde los ríos se tornan navegables para embarcaciones más complejas que las canoas, ha sido considerada tentativamente como la zona fronteriza en muchas de las negociaciones sobre la frontera entre Ecuador y el Perú. Sin embargo, otra vez aquí, más que una zona de frontera, se requería de una línea definida. Para cualquier consideración sobre la soberanía del territorio en disputa de parte de los dos litigantes, el punto de navegación constituye un factor importante. En un sentido profundo, tanto práctico como teórico, ésta puede ser tomada como la consideración determinante» (capítulo 1, pp. 19-20).
III
En enero de 1942, al firmarse el Protocolo de Río de Janeiro, los países mediadores dieron un paso fundamental: consiguieron que las dos naciones en disputa adoptasen esta divisoria histórica como base de su línea definitiva de frontera. Ellos no podían apoyar las demandas extremas de ninguna de las dos partes. Concluyeron entonces que la única solución posible era la partición del territorio en conflicto a lo largo de esa un tanto difusa zona de separación histórica.
Por tanto,
«La frontera definitivamente aceptada a través de la intervención de los mediadores no es una nueva línea, pero es, en términos generales, la acordada tanto por Ecuador y el Perú -sin mediación alguna- durante sus negociaciones en Lima en 1936. En ese tiempo no existían ni las exigencias de las circunstancias de la Guerra Mundial, ni la presión que ejercían los mediadores, ni ninguna posible ventaja disfrutada por el Perú en razón de una reciente victoria militar o por la ocupación temporal de territorio ecuatoriano. Agréguese a este hecho que ésta era aproximadamente la misma línea (o zona) que había sido reiteradamente reconocida (por Requena, por la Cédula de 1802, por la Comisión española y por los negociadores del tratado en 1890), y uno está forzado a concluir que aquí ha existido una divisoria mal definida, pero muy significativa, que constituye la frontera de facto entre ambos países. Fue esta zona divisoria la que la mediación hizo adoptar a los dos litigantes» (capítulo 5, p. 152).
Para McBride, entonces, la frontera trazada por el Protocolo no puede ser considerada como el producto de desarrollos militares previos a su firma, y «ni siquiera como el resultado de la agresión continua de parte de cualquiera de ellos» (capítulo 5, p. 148). A los países mediadores se les debe conceder el crédito de haber logrado que los dos renuentes antagonistas adoptasen finalmente una divisoria histórica construida a lo largo de varios siglos de relaciones, utilizándola como base para un acuerdo final.
Sus esfuerzos habían sido frustrados inicialmente por la insistencia ecuatoriana en sus demandas extremas y por el afán peruano de ganancias ulteriores: «Sin embargo, bajo la presión de los mediadores, ambas partes aceptaron finalmente esta línea "tradicional" como base para la negociación y la nueva frontera siguió su curso aproximadamente» (capítulo 5, p. 151), tanto en el sector occidental como en el oriental. En sus dos secciones los fundamentos histórico-geográficos de la nueva frontera resultaban evidentes. En la parte occidental la «frontera tradicional» había actuado durante mucho tiempo como frontera de facto: «Todo lo que el Protocolo de Río de Janeiro hizo aquí fue aclarar unas cuantas dudas en definiciones geográficas, fijar una línea definida dentro de la estrecha zona ya reconocida y dar una aprobación oficial a esta línea. Entonces, como totalidad, el sector occidental de la nueva frontera fue poco más que una línea de antigua existencia, ahora formalmente ratificada.» (Capítulo 5, p. 149.)
En el sector oriental los nuevos límites establecidos por el Protocolo también seguían de cerca esta frontera tradicional. Además, así como el Protocolo -como se ha señalado antes- estuvo en gran medida basado en el acuerdo de status quo de 1936, con igual razón cabe decir que ésta «era aproximadamente la sugerida por Requena en 1779 y en la Real Cédula de 1802. Más allá de si esta Cédula intentaba o no efectuar una transferencia política, así como militar y eclesiástica, ella reconoció una importante línea de separación entre las dos provincias españolas. Fue esta línea de separación, desarrollada a lo largo de varios siglos, la que se convirtió, en términos generales, en la nueva frontera en esta región amazónica. Son esta clase de líneas de separación natural las que forman las bases para buenas fronteras, sean provinciales o internacionales» (capítulo 5, p. 150).
***
Resultaba evidente, entonces, que el Protocolo firmado a fines de enero de 1942 «fue obra de la mediación, no del arbitraje». Hasta ese momento el arbitraje, que habría apoyado la demanda de una u otra parte, había sido un permanente fracaso:
«Ningún lado (o ambos, es lo mismo) había sido capaz de establecer un derecho histórico sobre el territorio en disputa. Bajo tales circunstancias, el asunto podía solucionarse sólo mediante el conflicto o el compromiso. La mediación reconoció este hecho e indujo a cada país a aceptar menos de lo que juzgaba su derecho. Los mediadores ejercieron su influencia e incluso algún grado de presión sobre ambos países, y los condujeron a un terreno medio, a una división de las tierras en disputa.
»Al lograr este compromiso, los mediadores no ganaron la gratitud de los dos litigantes. Como ninguno había recibido lo que quería, ambos hicieron responsables de ello a los mediadores. En un primer momento Ecuador reconoció que su país había sido salvado del desastre. Pero después de que el peligro inmediato había pasado, su tendencia fue acusar a los mediadores por las pérdidas sufridas en el arreglo y mostrar su resentimiento por lo que juzgaban una indebida presión sobre sus negociadores. Ecuador extendió su acusación a toda América, que -a su entender- había sacrificado a una pequeña y débil nación en el altar de la seguridad continental» (capítulo 3, p. 76).
En suma, lo que habían logrado los mediadores en Washignton era un compromiso:
«Un compromiso que no satisfacía completamente las demandas de ninguno de los litigantes. Cada país renunciaba a miles de kilómetros de territorio que había reclamado. Cada uno hizo concesiones en puntos sobre los cuales hasta ese momento se había rehusado a ceder. Ecuador renunció a su obstinada demanda de contacto directo con el Amazonas. El Perú, a fin de llegar a un acuerdo con su vecino, cedía sectores que ni siquiera habían estado en disputa (áreas que Ecuador había cedido voluntariamente a Colombia, y que Colombia había cedido a su vez al Perú) y, además, garantizaba a Ecuador libre navegación sobre el Amazonas y sus tributarios norteños que discurren a través de territorio peruano. Ambos países aceptaron la Línea de Status Quo de 1936 como base para el acuerdo, aunque antes ambos repetidamente habían declinado hacerlo.» (Capítulo 3, p. 74.)
MacBride sabía que la partición del territorio no había
sido fácil para ninguno de los dos países. Y que la renuncia
al reclamo inveterado de miles de kilómetros había resentido sobre todo a Ecuador. Recordemos que la zona en disputa constaba de aproximadamente trescientos veinte mil kilómetros cuadrados. De ellos, Ecuador dejaba de reclamar unos doscientos veinte mil y el Perú alrededor de cien mil.
Juzgada imparcialmente, para McBride ésta había sido una partición equitativa cuyo fundamento no admitía dudas. Se trataba -señalaba, enfático- de un partición que había sabido balancear
la calidad con el tamaño: «dio al Perú más tierras, pero las mejores las entregó a Ecuador».
Además, esta partición reconocía también otra realidad inobjetable: que, a lo largo de la historia, el Perú había penetrado en la disputada y extensa región mucho más que el Ecuador, «un hecho reconocido por Requena en 1779, por la Real Cédula de 1802 y por la mayor parte de las líneas tentativas que se habían propuesto en los anteriores intentos de arreglo» (capítulo 5, p. 154).
En términos generales, el Perú retenía la porción del territorio que iba del Marañón-Amazonas hasta las cabeceras de navegación, más allá de las cuales no había podido seguir desplazándose por ausencia de vías navegables. Un espacio con tierras bajas en el que «la mayor parte... consiste de tierras pobremente drenadas, y más o menos pantanosas, en su mayor parte inadecuadas para la agricultura y, por tanto, probablemente no apropiadas para una colonización extensiva de cualquier tipo» (capítulo 5, p. 154).
Ecuador, por su parte, retuvo los territorios ubicados inmediatamente hacia el este de su espacio altoandino, extendiéndose unos doscientos kilómetros -en promedio- hacia el este, a partir de la cima cordillerana. La misma razon que había detenido el avance de los peruanos más allá de los puntos iniciales de navegación por lancha, había impedido a Ecuador conquistar la faja de bosque amazónico -de aproximadamente 150 km- que va del pie de la cordillera hacia la cabecera de los ríos navegables:
«Ecuador siempre ha enfrentado la extrema dificultad de avanzar, bien sea a través de su cordillera oriental de los Andes, bien sea cruzando por tierra la faja de denso bosque sin vías navegables que faciliten ese tránsito; por tanto, le ha resultado difícil llegar a los sectores bajos navegables de esos ríos. Esto ocurrió así en tiempos precolombinos y durante el periodo colonial, cuando no estaba en juego la posesión del territorio en torno al alto Amazonas, y también ha sido así desde que entró en competencia con su vecino sureño por ese extenso territorio reclamado por ambos. El componente geográfico ha estado en su contra, no obstante sus esfuerzos por conquistar, explorar, poblar o poseer el territorio de las vías navegables del sistema amazónico. A pesar de que lo ha reclamado, el oriente siempre ha sido para Ecuador, en un sentido muy realista, una tierra prohibida, debido a las dificultades naturales para llegar a ella o para mantener cualquier contacto con la misma. A veces, inclusive, Ecuador ha tenido que abastecer y alimentar a sus propias guarniciones fronterizas desde la ciudad peruana de Iquitos. Sus miembros de la Comisión Mixta de Demarcación llegaban generalmente a la frontera a través de los medios de comunicación peruanos. Incluso si este país hubiera disfrutado del poderío del que gozó Lima como sede del virreinato, si hubiera poseído los recursos con los que el Perú contó, si hubiera tenido la cantidad de población que el Perú tenía, igualmente habría enfrentado obstáculos casi insuperables para establecerse firmemente a lo largo de esas supercarreteras navegables a las que el Perú tuvo acceso más fácil» (capítulo 1, pp. 20-21).
El contraste entre esta zona de abundantes tierras altas y la que había retenido el Perú era evidente:
«aquí el suelo es mejor que en la parte baja, cercana a los ríos ubicados más abajo; la tierra está mejor drenada; el bosque, aunque denso, es más fácil de ser limpiado y mantener despejado; el clima es más saludable y habrá mayores posibilidades de importar las cosas necesarias para una existencia cómoda y saludable y exportar los productos que resulten de la colonización, puesto que la distancia a la parte alta no es grande» (capítulo 5, p. 156).
Pero no era sólo contar con mejores tierras lo que hacía a esta región más prometedora que la peruana. Había indicios razonables de la existencia en ella de depósitos de petróleo que, de concretarse, originarían su transformación gracias a la construcción de caminos y aeropuertos y la puesta en marcha de nuevos proyectos de colonización:
«Incluso si la explotación petrolera no llega a convertirse en la base para un desarrollo, es probable que la población bastante numerosa de las zonas altoandinas se expanda hacia el oriente ecuatoriano en el futuro cercano, en busca de tierras, leña, frutas tropicales y los productos medicinales que ahora se sabe existen allí en cierta abundancia» (capítulo 5, pp. 155-156).
IV
Si bien la línea propuesta por el Protocolo recoge la fundamentación histórica y geográfica de la frontera entre los dos pueblos, muchos detalles importantes necesitaban ser precisados, especialmente en la zona oriental, para la que sólo se habían señalado «algunos puntos de referencia». Por tanto, se sabía que el proceso de demarcación no iba a consistir sólo en la tarea técnica de reconocer, levantar los planos y establecer los hitos. Por tratarse de una extensa línea de frontera que cruzaba tierras inexploradas o poco conocidas, se esperaba que surgieran muchos «puntos importantes por determinar y segmentos de territorio por ubicar».
La Comisión Mixta Demarcadora de Límites dividió el proceso de demarcación en dos sectores, el oriental y el occidental, subdividiendo el trabajo en cada uno en brigadas mixtas que empezaron a operar simultáneamente en diversas partes de la frontera. Hacia fines de 1943, esto es, a un año de la firma del Protocolo, gran parte de la frontera occidental (desde la boca del Zarumilla hasta la cumbre de los Andes en el nudo de Sabanillas) estaba demarcada definitivamente, habiéndose establecido incluso cuáles eran las áreas-problema por resolver en tanto el trabajo de demarcación avanzaba en otros sectores. En el área oriental el trabajo progresó mucho más lento por la naturaleza del terreno y el poco conocimiento previo.
Pronto resultó evidente que varios de los problemas planteados durante el proceso de demarcación no podrían ser resueltos por la Comisión Mixta, tornándose necesario encontrar la forma de poner en ejecución aquellas disposiciones del Protocolo que apelaban a la participación de los garantes ante tales desacuerdos. Sobre todo si, como vimos antes, había quedado descartada la participación directa de los asesores técnicos en la Comisión Mixta Demarcadora de Límites.
De acuerdo con la documentación interna del Departamento de Estado -permítaseme aquí alejarme por un momento de McBride para intentar una cronología de los hechos que se sucedieron a partir de ese momento-, el 30 de mayo de 1943 Ecuador solicita formalmente a los cuatro garantes resolver los problemas que se habían presentado en el sector occidental de la frontera. Dada la compleja relación entre los mismos garantes -a causa de la tensa relación con Argentina-, una acción conjunta de los cuatro resultaba difícil. Oswaldo Aranha, el Ministro de Relaciones Exteriores de Brasil, toma entonces la iniciativa personal de buscar una forma que permita «llevar a Ecuador y Perú hacia una actitud más conciliadora y lograr que la mediación colectiva sea posible».
En junio de ese año Aranha obtuvo permiso del Perú -el más reticente en aceptar la mediación externa- para
«enviar un observador a los territorios en disputa a fin de recabar la información que requería Aranha. Su primer observador fue el Mayor Ferlich, quien presentó un informe el 19 de julio sobre la zona en disputa en la boca del río Zarumilla. Con el argumento de que el informe de Ferlich no había cubierto el territorio lo suficiente, Aranha obtuvo entonces el consentimiento para enviar al Capitán Dias de Aguiar con el fin de estudiar las cuatro áreas en disputa en el sector occidental» (circular secreta, Departamento de Estado, 722.2315).
Como resultado de este recorrido, Braz Dias de Aguiar tuvo listo un primer informe el 15 de setiembre de 1943 y un segundo, corrigiendo el anterior, el 15 de octubre del mismo año. A partir de estas revisadas conclusiones, Aranha presionó a los dos países a fin de que llegaran a un acuerdo. Ambos declinaron
hacerlo, argumentando que las circunstancias políticas no lo
aconsejaban.
Luego de diversas negociaciones en Lima, Quito y Río de Janeiro, el 24 de diciembre de 1943 Aranha planteó una fórmula de arreglo de los problemas, la mentada Fórmula Aranha, que cubría no sólo el sector occidental sino toda la frontera. Ecuador aceptó la propuesta brasileña el 9 de febrero de 1944, pero introduciendo modificaciones. En tanto, el Perú la aceptó el 14 de febrero, sin objeciones. El 14 de marzo los embajadores de Brasil y Estados Unidos presionaron sobre el Ministro de Relaciones Exteriores de Ecuador para que su país aceptara la fórmula tal como la había presentado Aranha. El 17 de marzo Ecuador retira sus objeciones y comunica su aceptación total.
El 17 de mayo de 1944 el Ministro de Relaciones Exteriores del Brasil presentó formalmente la fórmula a los embajadores del Perú y Ecuador en Río de Janeiro, así como a los embajadores de Estados Unidos, Chile y Argentina. El 22 del mismo mes, los Ministros de Relaciones Exteriores de Ecuador y el Perú intercambiaban notas ratificando el acto. Finalmente, el 14 de julio de 1945 la Fórmula Aranha era formal y solemnemente presentada en Río de Janeiro:
«Esta aceptación final de la fórmula de Arahna y de las decisiones de Dias de Aguiar incluidas en ella fue aclamada como el acto culminante en la solución de esta antigua controversia de límites, y se le dio una gran publicidad como tal. Esta fórmula disponía una detallada solución de los últimos puntos de diferencia pendientes hasta ese momento. Proporcionaba, también -se pensó-, orientaciones adecuadas para encaminar el trabajo en las secciones que todavía no estaban demarcadas, de modo que no fueran posibles nuevos desacuerdos.» (GMB, ob. cit., p. 130.)
***
Para McBride, no cabía duda de que las decisiones tomadas por Braz Dias de Aguiar, contenidas en la Fórmula Aranha, habían sido acertadas. Su actuación, desde 1929, como Presidente de la Comisión Demarcadora Brasileña de la Frontera Norte, auguraba un trabajo riguroso. Por lo demás, él sabía que Dias de Aguiar
«había recorrido la mayor parte de la zona limítrofe en sus varias visitas a la frontera, habiendo volcado su riquísima experiencia para la solución de todos los problemas limítrofes del Brasil en el arreglo de los desacuerdos en estas áreas problemáticas. Su mayor propósito, lo señalaba, era llevar a cabo la intención de aquéllos que habían diseñado los términos del Protocolo. Al mismo tiempo, él reconocía que ese documento era un arreglo redactado muy apresuradamente, bajo la presión de las circunstancias, en la Conferencia de Río de Janeiro, y que, además, estaba basado en un conocimiento imperfecto de la región a través de la cual se habían proyectado los límites. Por tanto, buscó decidir por una línea que no sólo cumpliera los propósitos del Protocolo, sino que también sirviera como un límite satisfactorio permanente, lo más libre posible de defectos que pudieran originar futuras controversias» (capítulo 4, p. 131).
***
De los quince problemas sometidos a los mediadores, diez fueron favorables al Ecuador y sólo cinco al Perú. A continuación se enumeran todos, poniendo en cursivas los que, a juicio de McBride, son los más importantes:
A. En la parte alta de la Quebrada de Las Lajas.
B. En la parte alta del río Puyango (con el puente Puyango).
C. En la Quebrada Trapazola.
D. En la Quebrada Cazaderos alto.
E. En el Nudo de Sabanillas.
F. En el río Blanco.
G. En la parte norte de la Cordillera del Cóndor.
H. En la confluencia Yaupi-Santiago.
I. En la línea geodésica Yaupi-Pastaza.
J. En la selección de la Quebrada Norte como la que corresponde al Zancudo Lagartococha (capítulo 7, p. 219).
Las siguientes fueron las decisiones contrarias a las demandas ecuatorianas:
A. En el bajo Zarumilla, incluyendo las islas de Correa y Matapalo y en el delta del Zarumilla.
B. En la parte baja de Las Lajas seleccionada en lugar de la Quebrada Seca (o Faical) que Ecuador reclamaba.
C. En la parte baja de la Quebrada de Cazaderos.
D. En Bellavista.
E. (Posiblemente) en la cabecera del Lagartococha (no decido todavía) (ob. cit., capítulo 7, p. 219).
Hacia mediados de 1949 McBride considera que su tarea está ya prácticamente cumplida. La mayor parte de los 1.500 km de la nueva frontera había sido reconocida, fijada de forma definitiva y completamente demarcada. Restaban pequeñas excepciones en la cabecera del Lagartococha, a lo largo del Güeppí y aproximadamente 130 km a lo largo de la divisoria de aguas de la Cordillera del Cóndor. Para él, la ratificación
«final del sector oriental de la frontera debería ser una mera formalidad, como lo había sido la del sector occidental aunque, presumiblemente, uno u otro de los gobiernos podría todavía plantear algunas objeciones incluso en esa tardía fecha» (capítulo 5, p. 143).
De esos 1.500 km, 631 correspondían al sector occidental, que incluía 400 sólo del tramo andino. Este sector occidental estaba casi completamente señalado por características naturales: canales interislas, cañones, cimas de montañas. De otro lado, el sector oriental sigue una divisoria de aguas (la Cordillera del Cóndor) por cerca de de 250 km y cursos de ríos por cerca de 100. El resto, 469 km, consiste en líneas geodésicas. Estas líneas establecen sus límites determinados por factores naturales, que en su mayor parte son confluencias de ríos que señalan cabeceras de navegación.
Otro punto que preocupaba a McBride era la capacidad
de esta nueva línea fronteriza de perdurar en el tiempo, de cumplir con las exigencias de una línea internacional. Considerada como tal, la nueva línea tiene dos componentes por examinar: los principales y los secundarios. Los primeros son los esenciales:
«son los que definen la línea en ambos sectores y dan su carácter general a la frontera. Los secundarios, que en conjunto constituyen sólo una pequeña porción de la frontera, no pueden alterar el carácter general de la línea pero sí indicar posibles debilidades que pueden continuar creando dificultades, tal como ocurre en la mayor parte de los límites internacionales» (capítulo 5, p. 159).
McBride examina entonces los que denomina segmentos principales para concluir, categórico, que
«combinando estas secciones principales de la línea del Protocolo, tanto en el este como en el oeste, las que, en conjunto, hacen alrededor de tres cuartos de la nueva frontera, es evidente que la mayor parte de la línea trazada se sostiene en sólidos fundamentos históricos y geográficos. Vista en perspectiva de tiempo y espacio, en sus aspectos geográficos e históricos, la frontera parece representar (con algunas excepciones menores) la divisoria natural entre los dos pueblos» (capítulo 5, p. 164).
Sigue a continuación un examen de los segmentos menores que, si bien pueden causar problemas en el futuro, son sin embargo susceptibles de negociación entre las dos partes. Uno de los probables problemas que aborda es el de la necesidad de extender la frontera hacia el mar, más allá de la línea costera, en la Boca de Capones.
Dos epílogos y una advertencia...
I
Finalmente, el Asesor Técnico de los Estados Unidos recapitulará el conjunto de consideraciones planteadas anteriormente en un conciso acápite que denomirá «conclusión» y que transcribimos en lo que sigue:
Conclusión
«En suma, se puede decir que el límite de Ecuador-Perú, recién fijado por el Protocolo de Río de Janeiro, satisface los requerimientos de una frontera internacional tanto en su carácter histórico como geográfico, tanto en el este como en el oeste, pero que en cierto número de detalles menores dista de ser totalmente satisfactorio. Esta frontera, tanto en el este como en el oeste, corresponde, en términos aproximados, a lo que durante largo tiempo ha sido reconocido como frontera "tradicional", siguiendo en los dos casos una bien definida línea natural de división entre ambos pueblos. Los segmentos secundarios que están abiertos a la crítica no vician la frontera como un todo. Es el mejor límite que pudo haberse encontrado. Cualquier línea que difiriera sustancialmente de ésta, habría sido mucho menos satisfactoria y probablemente no habría soportado la prueba del tiempo como un límite internacional apropiado.
»Esto responde a los interrogantes respecto a la necesidad o los deseos de revisar la frontera del Protocolo como totalidad. Cualquier revisión significativa en la perspectiva del que esto escribe resultaría en un límite peor y no mejor. Cualquier otra línea parecería violentar la línea "natural" de división tanto en el este como en el oeste. Pueden y deben hacerse algunas mejoras menores de detalle, a fin de eliminar defectos que existen en ciertos puntos de la presente línea limítrofe. Pero intentar una revisión general de la frontera del Protocolo abriría completamente la inveterada controversia sin ninguna esperanza de encontrar una línea que resolviese el problema tan bien como ahora se ha hecho. Desde este punto de vista, los límites del Protocolo deben ser considerados finales.» (Capítulo 5, p. 176.)
II
Desde el comienzo mismo de sus actividades como Asesor Técnico, fue preocupación constante de McBride suministrar a los gobienos involucrados -en especial a sus respectivas Comisiones Demarcadoras- el mejor material informativo y cartográfico posible e incluso de equipo, cuando alguna de dichas comisiones lo requirió. Su profusa correspondencia con el Departamento de Estado y la American Geographical Society of New York así lo acreditan.
Esta preocupación era explicable. La mayor parte de la región que se iba a demarcar no contaba con mapas exactos. Y buena parte de ella no había sido nunca explorada. En estas condiciones, el reconocimiento sobre el terreno era muy difícil y amenazaba con demandar años para su ejecución. Se apeló entonces al ofrecimiento del gobierno de Estados Unidos para apoyar el reconocimiento aéreo de la zona limítrofe, con la confianza de que los mapas resultantes facilitarían enormemente el trabajo de demarcación. El trabajo no fue fácil y tomó más del tiempo previsto: de enero de 1943 a octubre de 1946. Contribuyeron a ello los años difíciles de la Guerra Mundial y la rebeldía climática de la región.
Durante todos esos años McBride fue el nexo directo entre la Fuerza Aérea de los Estados Unidos y la Comisión Mixta Demarcadora, poniendo a disposición de esta última los mapas y fotografías que se iban obteniendo en tanto avanzaba el levantamiento aéreo. Las exigencias de la Guerra Mundial tornaron por momentos difícil el aprovisionamiento de aviones adecuados para la tarea, sobre todo cuando factores climáticos adversos, como una nubosidad baja constante, prolongaron en exceso su permanencia. El celo infatigable de McBride hizo su parte para lograr que el trabajo finalmente se completara. Para la Fuerza Aérea de los Estados Unidos el costo fue alto, no sólo financiero. Se perdieron dos aviones con sus catorce tripulantes.
A pesar de todas las dificultades, hacia comienzos de 1944
casi la totalidad de la zona fronteriza había sido aerofotografiada, compilándose un mapa a escala 1:500.000. Había sin embargo una región que permanecía inconclusa y que era al mismo tiempo la que más requería del reconocimiento aéreo: la Cordillera del Cóndor.
Era ésta una zona agreste, accidentada, prácticamente inexplorada, por donde iba a correr la nueva frontera. El reconocimiento aéreo resultaba entonces fundamental para facilitar la demarcación. Factores climáticos insuperables tornaron infructuosos todos los esfuerzos de la Fuerza Aérea por lograr fotografías útiles para la compilación de los mapas necesarios.
En vista del fracaso de los métodos usuales, se recurrió a equipos de radar y a otros métodos desarrollados durante el conflicto mundial. En setiembre de 1946 llegó a Talara un avión especialmente equipado que, finalmente, consiguió obtener la información requerida para compilar el esperado mapa. A continuación citamos parte de una comunicación enviada por McBride a su embajada en Lima en la que describe las peripecias de esta etapa final del reconocimiento aéreo y su personal participación en el mismo:
«El 20 de setiembre de 1946, el agregado aéreo de los Estados Unidos en Lima fue notificado de que el avión de la Fuerza Aérea de los Estados Unidos, equipado con cámara fotográfica y equipos de radar, arribaría a Talara para intentar finalizar el reconocimiento aéreo de la zona limítrofe.
»Los dos gobiernos involucrados fueron notificados, de modo que ambos pudieran informar a sus puestos de frontera de la presencia del avión sobre el borde. Hasta ese momento los representantes de los dos países no habían acompañado nunca a las tripulaciones que hacían el reconocimiento aéreo. El Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú envió el 1 de octubre una nota a la Embajada de los Estados Unidos en Lima solicitándole permiso para incluir un observador peruano en la tripulación del avión "a fin de prestarle toda la asistencia posible".
»Dado que ha sido política de los Estados Unidos tratar a los dos países de igual manera en todos los asuntos vinculados a la frontera, el Departamento de Estado y la Embajada de los Estados Unidos en Lima telegrafiaron a la Embajada de los Estados Unidos en Quito, inquiriéndole verificar si el gobierno ecuatoriano tendría interés en enviar un observador para esa misión. La Embajada en Quito respondió que, dado que el tiempo para consultar era demasiado corto, el gobierno ecuatoriano podría no designar un observador. El Perú nombró rápidamente al teniente Guillermo Palacios, estacionado en Talara. Ecuador no actuó tan rápidamente. Se pensó que podría haber enviado a alguien de su Embajada en Lima o de uno de sus puestos cerca a Talara. Como no se tenía noticias del nombramiento ecuatoriano, el Perú prometió comunicar a su observador en Talara que esperase hasta el sábado 12 de octubre para presentarse ante la tripulación norteamericana. También se enviaron instrucciones a dicha tripulación a fin de demorar la iniciación de los vuelos hasta el lunes 14 de octubre, dando tiempo para que llegue el observador ecuatoriano. En un telegrama subsiguiente, la Embajada en Quito comunicó que el gobierno ecuatoriano había aceptado la invitación. En octubre 13 nombró finalmente al Dr. Maximiliano Witt representante de Ecuador. El Asesor Técnico de los Estados Unidos, entonces en Lima, viajó a Talara el 12 de octubre a fin de hacer los arreglos necesarios para que los observadores participaran en los vuelos de reconocimiento.
»Cuando el Asesor Técnico llegó a Talara a las 11 a.m. del 12 de octubre, encontró que la tripulación norteamericana no había recibido órdenes para demorar sus vuelos hasta el día 14, y que el observador peruano tampoco se había demorado en presentarse ante dicha tripulación. En consecuencia, los vuelos se habían realizado los días 10, 11 y 12 de octubre llevando al observador peruano y no al ecuatoriano.
»A solicitud del Asesor Técnico, la tripulación acordó no volar el sábado 13 de octubre con la esperanza de que dicho observador pudiera acompañarlos en el vuelo del lunes, dado que posiblemente sería el último vuelo requerido. Al no recibirse ninguna información de cuándo podría llegar el observador ecuatoriano, el vuelo fijado se efectuó el 14 de octubre. Pareció recomendable no demorarlo más, en vista de haberse encontrado condiciones climáticas desacostumbradamente buenas el día sábado, juzgándose oportuno aprovechar la posibilidad de que ese buen clima continuara por unos días. El Asesor Técnico los acompañó en el vuelo y, si bien las condiciones no fueron tan buenas como en los días previos, la tripulación fue capaz de cubrir los pocos vacíos aún pendientes del reconocimiento aéreo. Con ello se esperaba culminar este proyecto y contar por lo menos con un mapa preliminar.
»Al retornar el avión a Talara al medio día del lunes, se encontró que el delegado ecuatoriano había llegado vía Panagra a las 11:30 a.m. De acuerdo con instrucciones recibidas del Embajador Cooper, el observador fue invitado a la base aérea de los Estados Unidos*** y alojado como huésped en la sección de oficiales.
»En lugar de nombrar un militar o una persona de la oficina de límites, Ecuador había enviado al Dr. Maximiliano Witt, un representante de la provincia de Loja en la Convención Constitucional que se desarrollaba ahora en Quito. Sus credenciales del Ministerio de Relaciones Exteriores tenían fecha 13 de octubre. Él había venido lo más pronto posible luego de ser nombrado y habría llegado el domingo 13, de no ser por una inevitable demora en sus conexiones de vuelo en Guayaquil.
»El Dr. Witt -como fue en ese momento evidente y como más tarde él mismo enfatizara en una carta enviada al asesor técnico- estaba principalmente interesado en ver qué podía hacer la tripulación fotográfica para completar el reconocimiento aéreo de la provincia de Loja que -debe recordarse- había sido ejecutado por más de dos años como un proyecto sumultáneo efectuado por las tripulaciones que trabajaban en el reconocimiento aéreo de la frontera. Él había traído mapas, planos y diagramas que ilustraban los proyectos de obras públicas en esa provincia donde estaban esperando se concluyera el reconocimiento aéreo de esa zona. Estaba menos interesado en la demarcación de la frontera, y sin duda tuvo el proyecto de Loja como su interés principal al obtener el nombramiento de observador.
»Como suele ocurrir, a solicitud de la Embajada de Estados Unidos en Quito, el Asesor Técnico había estado colaborando con el Dr. Witt durante los dos años anteriores a fin de hacer los arreglos necesarios para el reconocimiento de la provincia de Loja. De suerte que se había establecido una relación amistosa entre ambos. Al Dr. Witt se le aseguró que se haría cualquier esfuerzo posible para lograr el término de ese reconocimiento aéreo en el caso de que pudiera disponerse de otro avión. Existía pues una atmósfera favorable en una situación que de otra forma pudo haber sido algo difícil.
»La tripulación del avión fotográfico consideró la posibilidad de hacer al menos un vuelo más sobre la región de la Cordillera del Cóndor, a fin de demostrar a Ecuador que se había hecho todo lo posible por tratar equitataivamente a los dos países, pero el suministro de oxígeno estaba demasiado bajo como para hacer ello factible. Dado que los vuelos duran varias horas manteniéndose a una altura de 20.000 pies, no sería posible obtener un suministro de oxígeno suficiente en menos de una semana. Después de consultar con el comandante de la base aérea y el Asesor Técnico, se acordó que el avión volaría sobre una parte de la provincia ecuatoriana de Loja, cercana a la frontera, a fin de estudiar las condiciones topográficas involucradas en el programa de obras públicas para el que se deseaba el reconocimiento aéreo. Se hizo un vuelo de dos horas, particularmente sobre Macará en la provincia de Loja, donde está planeado construir un aeropuerto. El Dr. Witt y el asesor técnico acompañaron a la tripulación. Debido a que el avión no estaba equipado con trimetrigon camera, no pudo hacer añadidos al reconocimiento y probablemente no podría haberlos hecho sin especial autorización.
»El Dr. Witt permaneció en la base aérea hasta el día martes en la mañana, cuando fue llevado a la ciudad de Talara en el carro del comandante de la base. Aparentemente viajó satisfecho de que su viaje había valido la pena, en particular con referencia al proyecto de la provincia de Loja, pero con un magro resultado para su Ministro de Relaciones Exteriores respecto de lo principal de su misión. Se espera que su informe deje al gobierno ecuatoriano convencido de que se hizo todo lo posible, a pesar de su demora en enviar un observador a Talara.
»La tripulación del avión fotográfico dejó Talara hacia Panamá el martes 15 de octubre a las 8:30 a.m. Si sus registros fotográficos y de radar resultan satisfactorios, ellos podrán llenar la brecha en los mapas existentes de la Cordillera del Cóndor y la divisoria de aguas entre los ríos Santiago y Zamora, habiendo completado el reconocimiento aéreo de la frontera, a menos que sea necesario añadir algunos detalles por medio de adicional fotografía trimetrigon.
»Ellos han trabajado dedicada, entusiasta y hábilmente en el proyecto que se les ha asignado. Se ha mostrado como un equipo de trabajo desacostumbradamente parejo y eficiente. Han conducido el encargo inteligentemente, completando varios vuelos difíciles y un tanto peligrosos. Y, aparentemente, han logrado su objetivo. Además, durante sus dos semanas en la base aérea han cooperado armoniosamente con el personal establecido allí.
»Se espera que con los registros fotográficos y de radar efectuados será posible compilar ahora un mapa de esta restante sección de la frontera con el detalle suficiente para servir como guía al trabajo de la Comisión Demarcadora sobre el terreno. Ecuador y Perú están ansiosos de tener el mapa compilado para fin de año, tomando en cuenta que la demarcación en el terreno probablemente se emprenda poco después de esa fecha.
»La Comisión Mixta está ahora trabajando en la última sección que queda por hacer antes que ingresen en el sector de la Cordillera del Cóndor. Ellos esperan estar listos apenas concluya el año a fin de empezar con dicha Cordillera. Sería muy apreciado si se pudiera dar prioridad a la compilación del mapa.» (Memorándum de George McBride al Embajador de los Estados en Lima, 16 de octubre de 1946) (722.2315/10-1746.)
***
El reconocimiento aéreo de la última porción pendiente de la frontera, como acabamos de ver, se efectuó en octubre de 1946. En febrero del año siguiente, por fin, el esperado mapa de la zona era entregado oficialmente en Lima y Quito, para beneplácito de sus respectivas Comisiones de Límites. McBride examina detenidamente la nueva información recibida y continúa solicitando a la Fuerza Aérea de los Estados Unidos documentación adicional sobre la Zona Zamora-Santiago, uno de los últimos puntos aún pendientes de todo el proceso de demarcación y al que, por tanto, seguirá de cerca los dos años y medio siguientes, durante los cuales permanece todavía en la región.
En setiembre de 1948, recordemos, McBride concluye su trabajo como Asesor del Departamento de Estado. Y aunque está convencido de que, en sus trazos esenciales, el proceso de demarcación está ya prácticamente terminado, le inquieta percibir en Ecuador «elementos no oficiales pero influyentes» que aguardan la oportunidad para demandar la revisión del Protocolo.
El último capítulo de su informe lo dedicará entonces a reflexionar sobre tal eventualidad. Enumera y examina así todas y cada una de las posibles causales que Ecuador podría argumentar para demandar la revisión del Protocolo. En esa larga lista no encontramos referencia alguna a una posible incompatibilidad entre la realidad geográfica -que el plano aerofotográfico (1947) de la zona Zamora-Santiago había permitido conocer mejor- y los términos del Protocolo.
Por el contrario, para McBride, que conocía como pocos el plano, la realidad geográfica y el espíritu y términos del Protocolo y que había dedicado cerca de diez años de su vida no sólo a conocer sino sobre todo a hacer conocida a las dos partes interesadas una región que se disputaban ardorosamente pero que conocían poco, los hallazgos del mapa reafirmaban en su integridad el proceso de demarcación en marcha:
«Este mapa mostró la divisoria de aguas, los patrones de drenaje de las corrientes de agua, e incluso los contornos topográficos, con un razonable grado de exactitud. Cuando se efectuó el reconocimiento terrestre se encontró que la divisoria de aguas estaba tan exactamente mostrada sobre el mapa que hubo muy poco cambio por hacer, de modo que los hitos se colocaron precisamente sobre la línea indicada por este reconocimiento aéreo. En verdad, este mapa fue el más detallado que se elaboró durante el reconocimiento aéreo de la frontera. Fue el primer caso en el cual se utilizó el radar para determinar las características de la superficie en una demarcación fronteriza. Él indicaba las posibilidades de éxito en tareas similares, particularmente en regiones tales como la Cordillera del Cóndor, donde los métodos usuales probaron ser ineficaces. Los reconocimientos aéreos, por supuesto, habían sido usados en otros casos, principalmente para los límites entre Honduras-Guatemala y Somalia Británica-Etiopía.» (Capítulo 118, p. 3.)
Estas palabras fueron firmadas por McBride en julio de 1949. Dos meses más tarde Ecuador planteaba formalmente ante la Cancillería del Perú que ese plano aerofotográfico establecía precisamente una divergencia entre la letra del Protocolo y la realidad geográfica que había encontrado. El 10 de agosto de 1951, ante el Congreso de su país, el Presidente Galo Plaza completaba la exigencia: la diferencia encontrada requería que los dos gobienos negociaran una nueva línea. Una línea sólo aceptable para su gobierno bajo la condición de que permitiera a Ecuador un acceso soberano al Amazonas.
***
Se ha señalado que eran varias las posibles causales que Ecuador podría utilizar para demandar la revisión del Protocolo. Las líneas finales de esta presentación apenas si pueden mencionar una de ellas, la más vinculada a la temática que venimos abordando: que «el Protocolo cerró a Ecuador el acceso al río Amazonas, al cual tenía derecho histórico».
Al examinar este argumento, McBride recoge buena parte de los planteamientos claves examinados en detalle a lo largo de todo su informe. No es de extrañar entonces que vuelva a afirmar, enfático, que por muchísimos años Ecuador «no había mantenido ningún tipo de posición dentro de una distancia de 150 a 200 km de ese río, situándose la mayor parte de sus puestos militares a cientos de kilómetros de él».
Además -señala-, esta opinión era compartida por personalidades ecuatorianas, actores fundamentales de este proceso: «En ningún tiempo y, menos, a la fecha del Status Quo (1936, EY), tuvimos posiciones en la orilla del Marañón, ni siquiera en el Santiago» (capítulo 7, p. 218), anota Tobar Donoso, el Ministro de Relaciones Exteriores que firmara el Protocolo de Río de Janeiro. De acuerdo con el mismo Tobar, Ecuador no había establecido siquiera puestos en o cerca al Amazonas:
«No tenemos puestos ni otras señales de posesión en las nacientes de los ríos que desembocan en el Amazonas, sino sólo en las partes altas de esos ríos» (TD, p. 80.). Luego de esta cita, McBride acotará, categórico: «Históricamente esto es verdad, y ha sido así desde los tiempos de la independencia» (Capítulo 7, p. 218.).
Más adelante el Asesor hace otra observación importante. Él cree que Ecuador no tratará de abandonar el Protocolo totalmente a esa altura del proceso de demarcación. Lo que sí buscará será asegurarse una salida propia al Amazonas, algo similar al Trapecio de Leticia, a fin de retener su estatus de país amazónico: «El Perú debe saber que... Ecuador no va a reclamar Iquitos y sus territorios adyacentes... ni un amplio acceso al Marañón-Amazonas, sino un limitado acceso» (capítulo 7, p. 220), había escrito Antonio Quevedo, Ministro de Ecuador en Lima en los años que precedieron inmediatamente al conflicto.
Pero incluso los resultados de tal eventualidad eran discutibles para McBride, pues dudaba de que una concesión como la reclamada arriba lograra satisfacer a Ecuador más que temporalmente. Para él era «altamente probable que en los años futuros todavía se podrá hacer capital político de la pérdida que pretende haber sufrido» (capítulo 7, p. 221).
Tampoco escapa a su juicio la actitud de los países garantes
ante estas probables circunstancias. Para él, aceptar cualquier
pretensión de que el Protocolo fue injusto o que fue injustamente impuesto sobre el Ecuador sería admitir que los mediadores estamparon sus firmas en un documento injusto, dado que ellos firmaron conjuntamente con los dos litigantes: «Los mediadores, por tanto, no pueden fallar en sostener el Protocolo tal como está establecido ahora. Ellos garantizan su cumplimiento al Perú y a Ecuador.»
En suma, cualquier demanda de revisión del Protocolo compromete directamente a los garantes:
«El Perú, a pesar de que siempre ha preferido la menor intervención posible, podría exigir a los mediadores cumplir con sus obligaciones como garantes de la fiel ejecución del Protocolo.
»El Perú podría sotener que los límites, tal como fueron definidos por ese Tratado, ya han sido establecidos, y que más del 90% ha sido físicamente demarcado con hitos fronterizos permanentes fijados por la Comisión Demarcadora Peruano-Ecuatoriana, trabajando en colaboración con los gobiernos mediadores y bajo su garantía, y que la labor de esa Comisión no puede ahora ser repudiada.» (Capítulo 7, p. 211.)
III
Finalmente, McBride cierra este capítulo dedicado a reflexionar sobre una posible demanda ecuatoriana de revisión del Protocolo enunciando ocho puntos que resumen su pensamiento y cuya sola enumeración exime de cualquier comentario:
«En conclusión, se puede establecer que:
»I. El Protocolo de Río de Janeiro estuvo basado y siguió muy estrechamente la Línea de Status Quo de 1936, una frontera de facto voluntariamente acordada por los dos países.
»II. En la división del territorio en disputa, mientras el Perú recibió la parte más grande, Ecuador recibió la mejor.
»III. Ecuador perdió muy poco territorio que hubiese controlado realmente alguna vez.
»IV. En compensación por lo que perdió, Ecuador recibió tierras sobre las cuales había renunciado a todo derecho (la región Sucumbios-Güeppí).
»V. Ecuador nunca se ha establecido en o cerca del río Amazonas, ni con poblados ni con puestos militares.
»VI. La agresión, en el sentido de penetrar en una zona en disputa, fue efectuada por los dos países a despecho del acuerdo de 1936 y su convenio que lo implementa. El conflicto armado de 1941 resultó de esto.
»VII. La mediación fue favorable, más que desfavorable, a Ecuador. Lo salvó quizá de ser ocupado completamente por las fuerzas peruanas y le aseguró una solución justa en su inveterada controversia con un vecino más poderoso.
»VIII. Las decisiones de los mediadores en los desacuerdos surgidos en el curso de la detallada demarcación han sido justas para ambos lados.
»Cuando se recuerda que, durante más de un siglo de controversia, ningún lado había sido capaz de establecer un título claro sobre el disputado territorio, y que cualquier acuerdo que se hubiera propuesto habría dividido ese territorio entre los litigantes, es evidente que alguna división tal como la que ahora se ha efectuado constituía la única solución justa posible. El arreglo no satisface completamente a ninguno de los reclamantes. Como el ex secretario Marshall señalara con relación al arreglo limítrofe polaco-germano (27 de noviembre de 1947), "ninguna línea, por más que sea cuidadosamente trazada, puede satisfacer enteramente los deseos y aspiraciones de todos los pueblos involucrados". El ex Subsecretario de Estado, Sumner Welles, quien fue el principal responsable por el papel jugado por este país (Estados Unidos) en el acuerdo de límites, considera que mientras el Protocolo, por supuesto, no satisface todas las aspiraciones de ambos países, era una solución "inherentemente equitativa" (The Time for Decision, p. 416). Tomando en consideración todas estas cosas, es extremadamente improbable que cualquier revisión pueda encontrar otra solución más justa, o que otro límite entre Ecuador y el Perú pruebe ser tan permanentemente satisfactorio como el fijado por el Protocolo del Río de Janeiro.» (221-222, capítulo 7.)
NOTAS:
* Se refiere al intercambio de notas entre los cancilleres de Perú y Ecuador aceptando la Fórmula Aranha y confiriendo a Braz Dias de Aguiar los poderes necesarios para resolver las divergencias surgidas en el sector oriental de la frontera (ver página... de esta presentación).
** Referencias históricas hoy controversiales como el origen quiteño de Atahualpa y la aludida línea de separación pre-hispánica, se explican por los planteamientos de la historiografía de la época en que se redactó este informe.
*** El Gobierno del Perú le había alquilado al de Estados Unidos dicha base a raíz del conflicto mundial.
No hay comentarios:
Publicar un comentario